新食品安全法实施将满2月 专家:落实有难题
编者的话
食品安全早已不是一个新鲜话题,各种关于食品安全的风波似乎未曾有停歇。面对食品安全严峻形势,有人提出要完善法律监督体系,于是,我们修订了食品安全法。如今,新法实施将满两个月,而根据最新消息,国家食品药品监督管理总局副局长滕佳材近日透露,总局正会同有关部门起草食品安全法实施条例,尽快建立健全与新法相适应的食品安全法律法规体系。
然而,从社会实际来看,消费者对食品安全仍然存有疑虑,甚至出现了“高价买安全”的现象。我们希望通过这样一组报道,让食品安全的立法者以及执法者更加了解消费者的食品焦虑,也让从事食品行业的人能够切实做到自律。
对话动机
修订后的食品安全法实施即将满两个月,新法的作用几何?目前尚没有权威的统计。不过,从社会实际来看,不少消费者对食品安全仍持不信任的态度。一些消费者通过各种渠道寻找自认为安全的食品,试图逃避不被信任的日常食品供应系统。这种近乎偏执的做法真能解决食品安全问题吗?怎样才能重建消费者对食品安全的信心?带着这些问号,《法制日报》记者与业内专家展开了对话。
对话人
中国人民大学农业与农村发展学院副院长 郑风田
南开大学法学院教授 宋华琳
中国农业大学食品科学与营养工程学院副教授 朱 毅
记者:“民以食为天,食以安为先”。然而,近年来,我们的食品安全成为十分敏感的问题,只要一有案例曝光,必定产生波及效应,一方面危及食品行业,另一方面也严重危害人民群众的身体健康,伤害了消费者的信心,加剧了人们对于食品安全的不信任感。在我们的调查走访中,很多消费者尤其是父母,他们对孩子的食品都是千挑万选,甚至是高价买安全,自称“食品安全焦虑者”。
朱毅:公众对食品安全的焦虑是一种集体焦虑。公众对食品安全的感受和食品安全的实际状况之间并不是同步的,会有一些滞后和偏颇。
目前来看,我国的食品安全已经达到一个相当好的状态,这是毋庸置疑的。不管是从国际横向比较,还是从中国的发展纵向比,都有很大进步。
但是,发达国家的食品安全状况几乎不存在城乡差距。我国城乡还是二元化结构,所以城乡之间的食品安全状况目前仍存在很大差距,应该在农村、城乡接合部、城中村下大力气去抓食品安全问题。这是目前我国食品安全方面一个非常重要的问题。
记者:其实,这些“焦虑”的父母们也知道国家对食品安全的重视,但不论是新食品安全法的实施还是各项针对性工作,似乎并未减轻这些“焦虑”父母的不信任感。
郑风田:现状是有一个鸿沟。相关部门说抽检合格率很高,但是隔三差五就会有食品安全事件爆发。食品安全事件会产生一个恐慌效应,所谓恐慌效应,就是一旦出现了一起事件,大家对其他的都不信任了。所以,这个问题要解决需要一个很漫长的过程。消费者的顾虑和政府抽检之间有鸿沟。
消费者对食品安全的焦虑是一部法律解决不了的。法律出台后,还有执行、处罚等问题,没有五六年的时间,效果很难显现出来。消费者的信心一旦丧失以后,恢复起来本来就是一个很漫长的过程。这两个没有必然的联系,不能说法律出台了,消费者就没有顾虑了。
朱毅:消费者要调整对新食品安全法的心理期待值。媒体首先要调整,公众也要调整。调整媒体的宣传,调整公众的认知,过高的不切实际的心理期待值可能对新食品安全法的实施不好,也不利于它的稳步推进。
法律很先进落实有难题
记者:的确,一系列食品安全事件发生后,消费者不约而同地将目光集中到实施即将满两个月的新食品安全法上。新食品安全法对于提高食品安全度,提高消费者的食品消费信心,消除食品安全隐患,都起到了积极的规范、推动和保障作用。但是,一部食品安全法并不是万能的,因为法律还是要靠执法机关去执法,靠企业家去遵守,靠消费者依法去维权,法律出台之后的故事会比食品安全法本身的修改更加丰富。
朱毅:这部法律实施即将两个月,带来了很多变化。
在震慑不法经营方面,亮点是网络监管。以前这块完全是监管盲区,这两个月相关部门紧锣密鼓实施行动,比如外卖APP治理等。
在实施过程中,也的确遇到一些问题,首先是配套制度的不完善。新食品安全法是一个初步框架,若没有细则,执法过程中很难去操作和把握。国家现在也在制定很多新的配套设施,同时也要求地方在明年10月之前出台相应的地方规章制度以及管理办法。
还有就是法律间的关系没有理顺。目前只有一部食品安全法出台,其余的诸如农产品质量法等相关法律法规和新食品安全法之间如何衔接等,存在冲突和漏洞,下一步要注意整体法律制度协调性和系统性。
还有执法的问题。我们的法律很先进了,但是在具体执行过程中还面临取证难、检测难、责任认定难等问题,这些难题还是比较难解决的。对于消费者来说,这些问题不解决,会导致他们产生焦虑。对于生产经营者来说,他们会觉得新食品安全法使他们背了很大包袱,可能会有消费者过度维权的现象发生,这给职业打假人更多的空间,也在一定程度上挫伤了食品安全企业的生产积极性。
宋华琳:法律颁布是一个方面,实施又是一个问题。我们看到新的食品安全法在很多方面都是有所创新的,全程监管、风险控制、预防原则、社会共治等,现在考虑的应该是怎么去监管,怎么去发挥社会各个主体的作用。
法律规定的很好,就要求政府、企业、媒体、行业协会、消费者形成一个社会共治的局面。这样一个局面形成需要一个过程。因为食品安全问题,政府加强监管、加强风险评估是一方面,企业责任也是一方面,怎么让企业真正成为食品安全的第一责任人,行业协会的自律、企业内部的质量管理等都是需要考虑的。我们现在不能只靠政府,不能只靠企业,还要靠媒体的舆论监督,靠消费者协会,靠社会共治。新食品安全法增加了很多比较严格的规定,执法也要执法必严,发挥法律的威慑作用。
从严监管更需源头治理
记者:治理食品安全顽疾要靠“重典治乱”,这已经成为监管部门自上而下较为一致的思路。新食品安全法第九章“法律责任”中的很多条款和第四章“食品生产经营”相对应。行为规范与惩罚是一体两面,法律责任相当于新食品安全法的牙齿。不过,目前有人提出,“重典治乱”是否能达到预期仍待商榷。
郑风田:在我看来,只有强有力的惩罚才能起到警示作用。
朱毅:从犯罪心理学的角度来说,违法、犯罪一次,即使惩罚力度比较小,只要是不可避免被抓,震慑力就会大一些。相反,惩罚即使很重,可被抓的概率并非不可避免,这样的震慑力还不如前者。
我们现在的可避免性太大,漏网之鱼遍地都是。所以我想强调一点就是不可避免性,就像酒驾一样,不管你喝多少,几乎就没有漏网之鱼,这样的震慑力就大一点。
宋华琳:新食品安全法实施后,给了监管者很大的自由裁量权,罚款的上限和下限有很大差距。新法规定的惩罚是很严厉的,那么在基层的执法中,是不是就按照这个标准来罚款?是不是下得了手?也是值得考虑的。
在这样的情况下,企业就会有侥幸心理,他们会认为,有可能抓不住,即使抓住也不会像法律上限那么严重。
对于“重典治乱”的效果的确有待观察。我认为,刚柔相济、恩威并施比较好。恩和威并重,相关部门可以采取更多灵活的措施来进行监管,比如食品召回、违法信息披露、风险警示以及餐饮企业在用的企业信用评级、违法公报等,发挥第三方的监督作用,要用一些新方式来实现透明监管、智慧监管。
记者:的确,在食品安全问题上,很多人对职能部门的监管寄予了无限希望。
据我们了解,以前,“许多食品出问题,就在监管部门的眼皮子底下,有的还持续了好几年”。我国以前对食品的监管采取的是分段管理的方法。质监局是管厂门以内的,工商局是管进了市场以后的。这种做法就像家长管孩子,爸爸负责管脑袋,妈妈负责管肚子,爷爷负责管腿,结果是管不好。
朱毅:“九龙治水”已成为过去式,现在是“一龙当家”,这也是新食品安全法的一个亮点。以前监管存在的问题就是相互推诿、踢皮球。现在新的食品安全法让你知道,出了事,你要去找谁,搞清楚了主体,就没有人推诿了。这是非常大的进步。
不过我们也知道独木不成林,治理食品安全问题,也需要很多部门的合作。
郑风田:这种管理方法目前有改变,但还不是很彻底。因为源头还没有囊括进去,源头还放在农业部管理。众所周知,源头是最重要的,如果源头有问题,后面怎么加工也没用。源头管理放在农业部门,但农业部门监管力度还很弱,对小农户的监管存在问题。
食安法律体系需全覆盖
记者:公众更为关注监管不力的问题是否能得到解决。比如,有时明明知道有问题但因为监管力量不够或对监管对象不熟悉等种种原因,造成了监管部门不作为。另外,监管部门的利益与被监管对象挂钩也导致监管流于形式。
郑风田:我觉得可能会有好转,但是别期望一下能改了。任何一个法律都是一个渐进的过程,而且食品安全还涉及到方方面面。
朱毅:监管力量不够属于硬件方面的问题,对监管对象的不熟悉属于软件方面的问题。软硬件方面我们目前都存在问题,但是法律一出来也不可能说立刻就解决,技术装备和人员素质的提高都是需要时间的。
食品安全法要想遏制企业的不诚信问题,关键在于有法必依,执法必严,违法必究,关键在于执法的主体,尤其是基层部门。当务之急是提高基层执法人员的职业素养和生存状态、经济状况、社会地位等。
宋华琳:监管队伍是需要改进的。2013年食品药品监督管理总局成立以后,很多地方就把工商质监成建制的划到了食药监队伍,人员是有所增加,下一步还是要提高他们的专业化水平,毕竟食品药品监督是很专业的。其实我们也应该考虑转换方式,发挥社会共治的作用,不光行政监管,还要发挥民事刑事追责这种事后监管方式。
记者:11月初,国家食品药品监督管理总局副局长滕佳材在第十三届中国食品安全年会上表示,总局正会同有关部门起草食品安全法实施条例,尽快建立健全与新法相适应的食品安全法律法规体系。实施条例有哪些涉及的内容,会为进一步保障食品安全提供帮助?
郑风田:条例要更多地涉及执行部门,也要制定一些可执行的规定,包括具体问题怎么执行等。
一个健全的与新法相适应的食品安全法律法规体系要做到全覆盖。现在,源头没有覆盖,源头之后就是加工、销售、餐桌等,要涉及到监管人员的职责、企业违法的处罚、各种各样的宣传培训,不能对犯错的企业抓了就完了,你还要告诉他怎样才能不犯错,不犯错才是最重要的。
宋华琳:我个人觉得实施条例可能是对食品安全法的具体化、详写。总的感觉就是让食安法可操作,同时要实现全过程无遗漏,包括食品生产、风险评估、生产监测、生产经营、进出口、安全事故处置等各个环节。
食品安全早已不是一个新鲜话题,各种关于食品安全的风波似乎未曾有停歇。面对食品安全严峻形势,有人提出要完善法律监督体系,于是,我们修订了食品安全法。如今,新法实施将满两个月,而根据最新消息,国家食品药品监督管理总局副局长滕佳材近日透露,总局正会同有关部门起草食品安全法实施条例,尽快建立健全与新法相适应的食品安全法律法规体系。
然而,从社会实际来看,消费者对食品安全仍然存有疑虑,甚至出现了“高价买安全”的现象。我们希望通过这样一组报道,让食品安全的立法者以及执法者更加了解消费者的食品焦虑,也让从事食品行业的人能够切实做到自律。
对话动机
修订后的食品安全法实施即将满两个月,新法的作用几何?目前尚没有权威的统计。不过,从社会实际来看,不少消费者对食品安全仍持不信任的态度。一些消费者通过各种渠道寻找自认为安全的食品,试图逃避不被信任的日常食品供应系统。这种近乎偏执的做法真能解决食品安全问题吗?怎样才能重建消费者对食品安全的信心?带着这些问号,《法制日报》记者与业内专家展开了对话。
对话人
中国人民大学农业与农村发展学院副院长 郑风田
南开大学法学院教授 宋华琳
中国农业大学食品科学与营养工程学院副教授 朱 毅
记者:“民以食为天,食以安为先”。然而,近年来,我们的食品安全成为十分敏感的问题,只要一有案例曝光,必定产生波及效应,一方面危及食品行业,另一方面也严重危害人民群众的身体健康,伤害了消费者的信心,加剧了人们对于食品安全的不信任感。在我们的调查走访中,很多消费者尤其是父母,他们对孩子的食品都是千挑万选,甚至是高价买安全,自称“食品安全焦虑者”。
朱毅:公众对食品安全的焦虑是一种集体焦虑。公众对食品安全的感受和食品安全的实际状况之间并不是同步的,会有一些滞后和偏颇。
目前来看,我国的食品安全已经达到一个相当好的状态,这是毋庸置疑的。不管是从国际横向比较,还是从中国的发展纵向比,都有很大进步。
但是,发达国家的食品安全状况几乎不存在城乡差距。我国城乡还是二元化结构,所以城乡之间的食品安全状况目前仍存在很大差距,应该在农村、城乡接合部、城中村下大力气去抓食品安全问题。这是目前我国食品安全方面一个非常重要的问题。
记者:其实,这些“焦虑”的父母们也知道国家对食品安全的重视,但不论是新食品安全法的实施还是各项针对性工作,似乎并未减轻这些“焦虑”父母的不信任感。
郑风田:现状是有一个鸿沟。相关部门说抽检合格率很高,但是隔三差五就会有食品安全事件爆发。食品安全事件会产生一个恐慌效应,所谓恐慌效应,就是一旦出现了一起事件,大家对其他的都不信任了。所以,这个问题要解决需要一个很漫长的过程。消费者的顾虑和政府抽检之间有鸿沟。
消费者对食品安全的焦虑是一部法律解决不了的。法律出台后,还有执行、处罚等问题,没有五六年的时间,效果很难显现出来。消费者的信心一旦丧失以后,恢复起来本来就是一个很漫长的过程。这两个没有必然的联系,不能说法律出台了,消费者就没有顾虑了。
朱毅:消费者要调整对新食品安全法的心理期待值。媒体首先要调整,公众也要调整。调整媒体的宣传,调整公众的认知,过高的不切实际的心理期待值可能对新食品安全法的实施不好,也不利于它的稳步推进。
法律很先进落实有难题
记者:的确,一系列食品安全事件发生后,消费者不约而同地将目光集中到实施即将满两个月的新食品安全法上。新食品安全法对于提高食品安全度,提高消费者的食品消费信心,消除食品安全隐患,都起到了积极的规范、推动和保障作用。但是,一部食品安全法并不是万能的,因为法律还是要靠执法机关去执法,靠企业家去遵守,靠消费者依法去维权,法律出台之后的故事会比食品安全法本身的修改更加丰富。
朱毅:这部法律实施即将两个月,带来了很多变化。
在震慑不法经营方面,亮点是网络监管。以前这块完全是监管盲区,这两个月相关部门紧锣密鼓实施行动,比如外卖APP治理等。
在实施过程中,也的确遇到一些问题,首先是配套制度的不完善。新食品安全法是一个初步框架,若没有细则,执法过程中很难去操作和把握。国家现在也在制定很多新的配套设施,同时也要求地方在明年10月之前出台相应的地方规章制度以及管理办法。
还有就是法律间的关系没有理顺。目前只有一部食品安全法出台,其余的诸如农产品质量法等相关法律法规和新食品安全法之间如何衔接等,存在冲突和漏洞,下一步要注意整体法律制度协调性和系统性。
还有执法的问题。我们的法律很先进了,但是在具体执行过程中还面临取证难、检测难、责任认定难等问题,这些难题还是比较难解决的。对于消费者来说,这些问题不解决,会导致他们产生焦虑。对于生产经营者来说,他们会觉得新食品安全法使他们背了很大包袱,可能会有消费者过度维权的现象发生,这给职业打假人更多的空间,也在一定程度上挫伤了食品安全企业的生产积极性。
宋华琳:法律颁布是一个方面,实施又是一个问题。我们看到新的食品安全法在很多方面都是有所创新的,全程监管、风险控制、预防原则、社会共治等,现在考虑的应该是怎么去监管,怎么去发挥社会各个主体的作用。
法律规定的很好,就要求政府、企业、媒体、行业协会、消费者形成一个社会共治的局面。这样一个局面形成需要一个过程。因为食品安全问题,政府加强监管、加强风险评估是一方面,企业责任也是一方面,怎么让企业真正成为食品安全的第一责任人,行业协会的自律、企业内部的质量管理等都是需要考虑的。我们现在不能只靠政府,不能只靠企业,还要靠媒体的舆论监督,靠消费者协会,靠社会共治。新食品安全法增加了很多比较严格的规定,执法也要执法必严,发挥法律的威慑作用。
从严监管更需源头治理
记者:治理食品安全顽疾要靠“重典治乱”,这已经成为监管部门自上而下较为一致的思路。新食品安全法第九章“法律责任”中的很多条款和第四章“食品生产经营”相对应。行为规范与惩罚是一体两面,法律责任相当于新食品安全法的牙齿。不过,目前有人提出,“重典治乱”是否能达到预期仍待商榷。
郑风田:在我看来,只有强有力的惩罚才能起到警示作用。
朱毅:从犯罪心理学的角度来说,违法、犯罪一次,即使惩罚力度比较小,只要是不可避免被抓,震慑力就会大一些。相反,惩罚即使很重,可被抓的概率并非不可避免,这样的震慑力还不如前者。
我们现在的可避免性太大,漏网之鱼遍地都是。所以我想强调一点就是不可避免性,就像酒驾一样,不管你喝多少,几乎就没有漏网之鱼,这样的震慑力就大一点。
宋华琳:新食品安全法实施后,给了监管者很大的自由裁量权,罚款的上限和下限有很大差距。新法规定的惩罚是很严厉的,那么在基层的执法中,是不是就按照这个标准来罚款?是不是下得了手?也是值得考虑的。
在这样的情况下,企业就会有侥幸心理,他们会认为,有可能抓不住,即使抓住也不会像法律上限那么严重。
对于“重典治乱”的效果的确有待观察。我认为,刚柔相济、恩威并施比较好。恩和威并重,相关部门可以采取更多灵活的措施来进行监管,比如食品召回、违法信息披露、风险警示以及餐饮企业在用的企业信用评级、违法公报等,发挥第三方的监督作用,要用一些新方式来实现透明监管、智慧监管。
记者:的确,在食品安全问题上,很多人对职能部门的监管寄予了无限希望。
据我们了解,以前,“许多食品出问题,就在监管部门的眼皮子底下,有的还持续了好几年”。我国以前对食品的监管采取的是分段管理的方法。质监局是管厂门以内的,工商局是管进了市场以后的。这种做法就像家长管孩子,爸爸负责管脑袋,妈妈负责管肚子,爷爷负责管腿,结果是管不好。
朱毅:“九龙治水”已成为过去式,现在是“一龙当家”,这也是新食品安全法的一个亮点。以前监管存在的问题就是相互推诿、踢皮球。现在新的食品安全法让你知道,出了事,你要去找谁,搞清楚了主体,就没有人推诿了。这是非常大的进步。
不过我们也知道独木不成林,治理食品安全问题,也需要很多部门的合作。
郑风田:这种管理方法目前有改变,但还不是很彻底。因为源头还没有囊括进去,源头还放在农业部管理。众所周知,源头是最重要的,如果源头有问题,后面怎么加工也没用。源头管理放在农业部门,但农业部门监管力度还很弱,对小农户的监管存在问题。
食安法律体系需全覆盖
记者:公众更为关注监管不力的问题是否能得到解决。比如,有时明明知道有问题但因为监管力量不够或对监管对象不熟悉等种种原因,造成了监管部门不作为。另外,监管部门的利益与被监管对象挂钩也导致监管流于形式。
郑风田:我觉得可能会有好转,但是别期望一下能改了。任何一个法律都是一个渐进的过程,而且食品安全还涉及到方方面面。
朱毅:监管力量不够属于硬件方面的问题,对监管对象的不熟悉属于软件方面的问题。软硬件方面我们目前都存在问题,但是法律一出来也不可能说立刻就解决,技术装备和人员素质的提高都是需要时间的。
食品安全法要想遏制企业的不诚信问题,关键在于有法必依,执法必严,违法必究,关键在于执法的主体,尤其是基层部门。当务之急是提高基层执法人员的职业素养和生存状态、经济状况、社会地位等。
宋华琳:监管队伍是需要改进的。2013年食品药品监督管理总局成立以后,很多地方就把工商质监成建制的划到了食药监队伍,人员是有所增加,下一步还是要提高他们的专业化水平,毕竟食品药品监督是很专业的。其实我们也应该考虑转换方式,发挥社会共治的作用,不光行政监管,还要发挥民事刑事追责这种事后监管方式。
记者:11月初,国家食品药品监督管理总局副局长滕佳材在第十三届中国食品安全年会上表示,总局正会同有关部门起草食品安全法实施条例,尽快建立健全与新法相适应的食品安全法律法规体系。实施条例有哪些涉及的内容,会为进一步保障食品安全提供帮助?
郑风田:条例要更多地涉及执行部门,也要制定一些可执行的规定,包括具体问题怎么执行等。
一个健全的与新法相适应的食品安全法律法规体系要做到全覆盖。现在,源头没有覆盖,源头之后就是加工、销售、餐桌等,要涉及到监管人员的职责、企业违法的处罚、各种各样的宣传培训,不能对犯错的企业抓了就完了,你还要告诉他怎样才能不犯错,不犯错才是最重要的。
宋华琳:我个人觉得实施条例可能是对食品安全法的具体化、详写。总的感觉就是让食安法可操作,同时要实现全过程无遗漏,包括食品生产、风险评估、生产监测、生产经营、进出口、安全事故处置等各个环节。
